A tese de que a administração pública precisa ser “resgatada” pela lógica empresarial retornou ao centro do debate nacional. Da condução da economia à gestão de pessoas, multiplicam-se propostas que apresentam métodos e quadros do mercado como portadores de uma racionalidade supostamente ausente no Estado, enquanto controles, procedimentos e garantias são reduzidos a um rótulo genérico: burocracia obsoleta. O argumento, que voltou a ganhar tração na corrida eleitoral de 2026, esconde um risco concreto quando desce do discurso para a rotina dos órgãos e entidades.
O ponto de tensão aparece quando a promessa de eficiência se converte na pretensão de contornar os limites que disciplinam a atuação dos dirigentes. Nas entidades da administração indireta, esse equívoco encontra terreno fértil. A personalidade jurídica de direito privado de empresas públicas e sociedades de economia mista submetidas à Lei nº 13.303/2016 costuma alimentar a percepção de que ali vigora a mesma liberdade de organização e decisão das empresas privadas — o que não corresponde à realidade normativa.
O encontro com os órgãos jurídicos e de controle
É justamente na relação com as áreas jurídicas e de controle que essa leitura distorcida produz os efeitos mais graves. Um parecer que aponta impedimentos passa a ser lido como falta de compromisso com resultados; a exigência de um procedimento, como resistência à modernização; a recusa em subscrever determinada conclusão, como afronta à autoridade da chefia. Em síntese: o exercício regular de uma atribuição técnica começa a ser medido pelo grau de adesão às expectativas do dirigente de plantão.
Ocorre que a autonomia técnica do assessoramento jurídico não é uma criação do setor público. A Lei nº 8.906/1994 (Estatuto da Advocacia) reserva à advocacia as atividades de consultoria, assessoria e direção jurídicas, inclusive quando exercidas na iniciativa privada, e protege a independência profissional também nas relações de emprego. Essa reserva alcança a condução técnica dos serviços, que não pode ser assumida por quem não possui habilitação para o exercício da advocacia.
Advocacia pública e controle de juridicidade
No Estado, a independência ganha peso ainda maior. O Estatuto da Advocacia submete os advogados públicos ao seu regime, sem prejuízo das normas específicas de cada carreira — caso dos integrantes da Advocacia-Geral da União e das procuradorias e consultorias jurídicas de estados, Distrito Federal, municípios e suas entidades da administração indireta e fundacional.
A função vai além de oferecer saídas formais para uma decisão já tomada. A advocacia pública integra o controle de juridicidade da atuação administrativa: verifica a compatibilidade dos atos com o ordenamento, identifica obstáculos e orienta a correção de procedimentos. O compromisso com os objetivos da instituição inclui, portanto, o dever de apontar limites às pretensões de quem dirige. Assessorar não é apenas viabilizar; é examinar previamente se o que se pretende é juridicamente admissível.
Isso não transforma o órgão jurídico em instância decisória sobre todas as matérias administrativas, nem confere caráter vinculante aos pareceres, salvo hipóteses excepcionais. Exige, contudo, que as manifestações sejam elaboradas com independência e efetivamente consideradas no processo de decisão.
Contratações públicas: a segunda linha de defesa
No campo das contratações, a função recebe disciplina própria. A Lei nº 14.133/2021 posiciona as unidades de assessoramento jurídico e de controle interno na segunda linha de defesa, ao lado de estruturas que, com atribuições distintas, compõem um sistema voltado a identificar e tratar riscos antes que irregularidades se concretizem. A Lei das Estatais segue lógica semelhante ao impor às empresas públicas e às sociedades de economia mista a adoção de regras e práticas de gestão de riscos e controle interno, com área dedicada à verificação do cumprimento de obrigações e à auditoria interna.
Nos dois regimes, a autonomia técnica é condição para que o controle alcance inclusive os atos propostos pela administração superior. Sem ela, a estrutura de defesa existe no papel, mas não opera onde o risco é maior.
Divergência precisa de fundamento, não de descarte
Por isso, eventual discordância do dirigente em relação à orientação jurídica deve ser motivada e observar os procedimentos de revisão e as competências aplicáveis. A ausência de caráter vinculante do parecer não autoriza seu descarte arbitrário: cabe à autoridade enfrentar as razões apresentadas, esclarecer dúvidas relevantes e justificar a solução escolhida.
Nessa direção, o Tribunal de Contas da União (TCU), no Acórdão nº 2.503/2024 da 2ª Câmara, entendeu que desconsiderar, sem motivação adequada, recomendações da consultoria jurídica sobre processo licitatório pode configurar erro grosseiro para fins de responsabilização, nos termos do artigo 28 do Decreto-Lei nº 4.657/1942 (LINDB). A prerrogativa de decidir vem acompanhada do dever de examinar as advertências técnicas recebidas.
O prejuízo que ultrapassa a gestão
As consequências, porém, não se limitam à responsabilidade pessoal do dirigente. Neutralizar o controle preventivo expõe a instituição a assumir obrigações irregulares, sofrer perdas patrimoniais e ter atividades comprometidas — efeitos que costumam persistir muito além da gestão que os originou.
Compete, portanto, às instâncias de governança dos órgãos e entidades assegurar condições efetivas de atuação aos órgãos jurídicos e de controle. Isso envolve acesso tempestivo à informação, procedimentos claros de revisão, canais de comunicação de riscos e, sobretudo, proteção contra retaliações decorrentes do exercício regular das atribuições.
Sem essa blindagem, a independência prevista em lei pode ser esvaziada pelo poder de constranger quem deveria exercê-la. O resultado é uma instituição privada de seu controle exatamente no momento em que ele contraria os interesses de sua direção — e é nesse instante que o controle mais importa.
Perguntas Frequentes
O parecer jurídico é vinculante para o gestor público?
Em regra, não. Salvo exceções previstas em lei, o parecer não obriga o gestor a decidir de determinada forma. Isso, porém, não autoriza descartá-lo sem justificativa: a autoridade deve analisar as razões apresentadas, esclarecer dúvidas e motivar a solução adotada.
Qual a diferença entre autonomia técnica e autonomia decisória?
A autonomia técnica garante que o órgão jurídico emita manifestações independentes, sem pressão por resultado. A autonomia decisória pertence ao gestor, que escolhe o caminho a seguir — desde que o faça de forma fundamentada e considerando os apontamentos técnicos.
O que acontece se o gestor ignorar um alerta da consultoria jurídica?
Segundo o Acórdão nº 2.503/2024 da 2ª Câmara do TCU, desconsiderar sem motivação adequada recomendações jurídicas sobre licitação pode ser enquadrado como erro grosseiro, nos termos do artigo 28 da LINDB, abrindo caminho para responsabilização.
Empresas estatais podem tratar seus jurídicos como áreas subordinadas à diretoria?
Não no plano técnico. Ainda que a estatal tenha personalidade de direito privado, a Lei nº 13.303/2016 impõe estrutura de gestão de riscos, controle interno e auditoria, e o Estatuto da Advocacia resguarda a independência profissional de quem atua na assessoria jurídica.
Por que a proteção contra retaliação é essencial?
Porque a independência prevista em norma pode ser anulada na prática pelo poder de constranger quem deve exercê-la. Sem proteção efetiva, o controle tende a desaparecer justamente nos casos em que contraria os interesses da direção.